Εισαγωγικά
Οι διερευνητικές επαφές έχουν αποκτήσει μια ειδική ορολογία στη διπλωματία μας με την Τουρκία, και έχουν αποτελέσει το μέσο για να ανταλλαχθούν απόψεις, αλλά και η δυνατότητα να προσδιοριστούν ποια θέματα είναι σε διαφορά, αποκλείοντας όσα δεν εμπίπτουν και όσα εμποδίζουν την ανάγκη να λυθούν. Έκτοτε οι διερευνητικές είναι το νήμα που επιχειρεί να λειτουργήσει για τις δύο χώρες ως ένα έναυσμα και κανάλι διαλόγου αλλά και προοπτικής επίλυσης των διαφορών μεταξύ των δύο χωρών.
Πότε και γιατί γεννήθηκε η ανάγκη των διερευνητικών επαφών
Το πως προέκυψαν έχει γραφεί. Τα Συμπεράσματα του Ελσίνκι του 1999 έδωσαν σημαντική ώθηση στις ελληνο-τουρκικές διαβουλεύσεις προκειμένου να υλοποιηθεί η εντολή να διευθετηθούν οι εκκρεμότητες που αφορούν σε border disputes όπως διατυπώθηκε στο ευρωπαϊκό κείμενο. Αυτό που ενδιέφερε ήταν το πως θα οργανωθεί αυτή η διαβούλευση, με κύριο μέλημα την ανεύρεση μεθόδου για την επικέντρωση της διαφοράς στην οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας μεταξύ των δύο χωρών. Αυτό που προκρινόταν ήταν να προηγηθεί μια φάση προ-διαπραγμάτευσης, αυτό που αποκλήθηκε κύκλος διερευνητικών επαφών, μεταξύ των αντιπροσωπειών των δύο χωρών στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο.
Η χρονική επιλογή (momentum) ήταν ιδανική. Η συνάρτηση πολλών παραγόντων κατηύθυνε τους πρωταγωνιστές εκείνης της εποχής του 2002 προς ένα σχήμα πρώτου βήματος διερεύνησης των προθέσεων και βουλήσεων που θα οδηγούσε σε μια τεχνική διαπραγμάτευση. Έως τότε οι συζητήσεις με την Τουρκία αφορούσαν σε τεχνικά στρατιωτικά ζητήματα γνωστά ως μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης. Πολλά από τα στρατιωτικά θέματα εξαιτίας της έλλειψης ενός κοινού αποδεκτού κανόνα ήταν αυτά που πυροδοτούσαν το σκηνικό ενώ δεν θα έπρεπε.
Για τα θέματα υψηλής πολιτικής έπρεπε να αποτελέσουν την ύλη μιας διαπραγματευτικής διαδικασίας. Αυτό ήταν το περιεχόμενο των Συμπερασμάτων. Να διευθετηθούν τα ζητήματα αυτά, και αν δεν είχε ολοκληρωθεί η διευθέτηση μέχρι το τέλος του 2004 να συναφθεί από τα δύο κράτη συνυποσχετικό παραπομπής στη διεθνή δικαιοσύνη. Το ζήτημα ήταν η οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας αλλά τέθηκε στα Συμπεράσματα υπό τον γενικό όρο outstanding border disputes. Αφήνοντας ανοικτό αν θα μπορούσαν να λυθούν συναινετικά, ή τουλάχιστον ν’ ακουστούν και άλλα παρεμπίπτοντα θέματα, που συνδέονται με την υφαλοκρηπίδα.
Τα θέματα υψηλής πολιτικής υπογραμμίζουν υψηλό διακύβευμα και εμπερικλείουν κόστος. Ειδικά αν πρόκειται για έναρξη διαπραγματεύσεων για ένα θεμελιώδες θέμα όπως είναι η οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας και μεταγενέστερα της ΑΟΖ, που έχει προκαλέσει σειρά εντάσεων από το 1973 στο Αιγαίο και πρόσφατα στην Αν. Μεσόγειο. Αν περιηγηθούμε στην ιστορία των ελληνοτουρκικών σχέσεων οι διεκδικήσεις επί της υφαλοκρηπίδας -ελλείψει συμφωνίας να καθορισθούν οι περιοχές- έχει προκαλέσει σειρά εντάσεων αλλά και επεισοδίων, από το 1976 έως και το φετινό καλοκαίρι. Και να επισημάνουμε ότι τα ζητήματα αυτά αφορούν σε οριστικό καθορισμό περιοχών άσκησης κυριαρχικών δικαιωμάτων υφαλοκρηπίδας και ΑΟΖ.
Υπάρχει υποχρέωση από το δίκαιο θάλασσας -δεσμευτική και για τα δύο κράτη- να οριοθετηθεί η περιοχή που αναλογεί σε κάθε ένα από αυτά, στην οποία θα ασκεί ακωλύτως τα δικαιώματά του. Επ’ αυτών η διαπραγμάτευση δεν είναι μόνο δεσμευτική αλλά επιπροσθέτως πρέπει να διεξαχθεί με καλή πίστη, που σημαίνει ότι κανένα από τα δύο κράτη δεν θα επιχειρεί να πετυχαίνει ιδιοτελή οφέλη σε βάρος του άλλου αλλά και του κοινού συμφέροντος. Ότι δεν θα ακολουθεί προσχηματικές διαπραγματεύσεις (false negotiations) δηλαδή ότι διαπραγματεύεται για το θεαθήναι ή για να αποσπάσει πληροφορίες ή θέσεις από την άλλη πλευρά που του είναι χρήσιμα στοιχεία στις διμερείς σχέσεις τους και μόνο από μια τέτοια διαδικασία είναι δυνατόν να τα επιτύχει. Επίσης δεν αποτελεί καλή πίστη αν ακολουθείται το παιχνίδι της επίρριψης ευθυνών (blamegame) και όχι γνήσια διαπραγμάτευση.
Οι διατάσεις του δικαίου θάλασσας
Πρέπει να ακολουθείται η λογική της διάταξης του δικαίου θάλασσας με την διατύπωση της υποχρέωσης με καλή πίστη για επίτευξη συμφωνίας οριοθέτησης υφαλοκρηπίδας/ΑΟΖ. Παράλληλα όμως σε περίπτωση μη επίτευξης συμφωνίας προτείνεται η διέξοδος περί επίλυσης με παραπομπή σε δικαστική ή δικαιοδοτική/διαιτητική διευθέτηση, εάν δεν επιτευχθεί συμφωνία για τον καθορισμό των ορίων κάθε κράτους. Το ζήτημα αυτό μπορεί να αποτελεί τμήμα μιας περαιτέρω διαπραγμάτευσης πρώτον για την παραπομπή και δεύτερον για το από κοινού ερώτημα που θα κληθεί η διεθνής δικαιοσύνη να αποφανθεί με βάση τη νομολογία της.
Παράλληλα είναι σημαντικό να ληφθεί υπόψη ότι τα δικαιώματα υφαλοκρηπίδας/ΑΟΖ όταν οριοθετηθούν θα αφορούν τις αντίστοιχες περιοχές που θα έπονται του βυθού και της υδάτινης στήλης της αιγιαλίτιδας ζώνης. Πλην όμως η αιγιαλίτιδα είναι ζώνη εθνικής κυριαρχίας και δεν αποτελεί αντικείμενο διαπραγμάτευσης, για το λόγο αυτό και καθορίζεται το όριο της ζώνης αυτής μονομερώς. Επειδή όμως συναρτάται το εύρος της με την εναρκτήριο όριο της υφαλοκρηπίδας πρέπει να έχει οριστικοποιηθεί πριν από την έναρξη της διαπραγμάτευσης.
Δεν αποτελεί ζήτημα διαλόγου αλλά μόνον ενημέρωσης διότι είναι αναγκαίο στοιχείο. Το εύρος της αιγιαλίτιδας ζώνης είναι συναφές και πρώτον αποτυπώνει την ωφέλιμη έκταση της ανοικτής θάλασσας που θα προσφερθεί για την οριοθέτηση υφαλοκρηπίδας/ΑΟΖ. Δεύτερον έχει ιδιαίτερη σημασία η Ελλάδα ως ένα κράτος με σημαντική παρουσία στην παγκόσμια ναυτιλία να προνοεί ως ζήτημα αρχής για την διεθνή ναυσιπλοΐα στις θάλασσες περιμετρικά των ακτών της,ακόμη κι όταν πρόκειται να επιλέξει σε αυτές τις περιοχές διέλευσης της ναυσιπλοΐας ένα λελογισμένο εύρος αιγιαλίτιδας ζώνης, ικανοποιώντας και τις δύο πλευρές χρήσης στις συγκεκριμένες θάλασσες.
Όμως άλλα ζητήματα κυριαρχίας δεν είναι δυνατόν να αποτελούν θέμα διαπραγμάτευσης, ως ζήτημα αρχής ότι η κυριαρχία δεν είναι διαπραγματεύσιμη, ουδόλως μπορεί να τεθεί μεταξύ των δύο κρατών, ούτε ως ζήτημα ερμηνείας ή αναθεωρητικής επανεξέτασης σχετικών διεθνών συνθηκών, δεδομένου επίσης ότι αυτές είναι πολυμερείς. Εξάλλου προς επίρρωση της θέσης αυτής, η πιθανότητα μονομερούς προσφυγής κατά της Ελλάδας είτε για τις γκρίζες ζώνες είτε για την αποστρατιωτικοποίηση έχει αποκλεισθεί με τις επιφυλάξεις που υποβλήθηκαν το 2015 να εξαιρεθούν από δικαστική εξέταση.
Λόγω και της πολυπλοκότητας αλλά και της διερεύνησης των βουλήσεων αλλά και απαιτήσεων της κάθε πλευράς έχει υπάρξει ο κύκλος των διερευνητικών επαφών/συνομιλιών, ο οποίος, όπως έχει αναγγελθεί, συνεχίζεται από εκεί που ανεστάλη το 2016.
Θεωρία, Εμπειρία, Αξιοποίηση
Ας εξετάσουμε τι έχει προβλέψει η θεωρία, τι προκύπτει από την εμπειρία και πως μπορεί να αξιοποιηθεί.
Όπως διατυπώνεται στη θεωρία, ο κύκλος της διαπραγμάτευσης χωρίζεται σε τρία στάδια: προ-διαπραγμάτευση, κύρια διαπραγμάτευση, μετα-διαπραγμάτευση ή εφαρμογή. Κάθε φάση αφορά διαφορετικά ζητήματα, είτε διαδικασίας είτε ουσίας και προσφέρει στους πρωταγωνιστές διαφορετικούς τρόπους, στάσεις, στρατηγικές.
Πάλι σύμφωνα με τη θεωρία, στη πρώτη φάση της προ-διαπραγμάτευσης τρία βασικά ζητήματα εγείρονται: Πρώτον, τα μέρη πρέπει να αποφασίσουν κατά πόσο θέλουν να διαπραγματευτούν, αν επιδιώκουν κάποιο αποτέλεσμα από τις διαπραγματεύσεις. Διαφορετικά για ποιο λόγο να προχωρήσουν σε επόμενο στάδιο; Θα προσθέταμε ότι είναι εύλογο κάθε κράτος να προσδοκά όφελος ή ικανοποίηση θεμιτών συμφερόντων από τη διαπραγμάτευση ή να βελτιώσει τη θέση του. Να εξετασθεί και αποφασισθεί ποια θέματα επιλέγονται ως ατζέντα για την κύρια διαπραγμάτευση, καθώς και κάθε εναλλακτική επιλογή που θα οδηγήσει σε πλαίσιο διευθέτησης, σε περίπτωση που η διαπραγμάτευση δεν αποδώσει λόγω συνεχιζόμενων διαφωνιών.
Στο ίδιο πλαίσιο μπορούν να τεθούν οι αρχές επί των οποίων η διαπραγμάτευση θα κινηθεί επί της ουσίας, όπως είναι πχ τα προηγούμενα, ή η νομολογία ή και πρακτική άλλων κρατών που είναι συναφής και μπορεί να αποτελέσει πηγή άντλησης επιλογών. Σε αυτό το στάδιο διατυπώνονται όλα τα οργανωτικά και τεχνικά ζητήματα της κύριας διαπραγμάτευσης. Μπορούν επίσης σε αυτό το στάδιο να ειπωθούν ποια διακυβεύματα και θεμιτά συμφέροντα είναι αυτά που το κάθε κράτος θα ήθελε να ληφθούν υπόψη, ποια έχουν πολιτικό κόστος και ποια δεν είναι δυνατόν να συζητηθούν. Να ανταλλάξουν απόψεις με πνεύμα συνεργασίας περισσότερο προκειμένου να επιλύσουν μια δύσκολη εξίσωση η λύση της οποίας απαιτεί δημιουργικότητα, επινοήσεις επιλογών, καθώς και αντίληψη σεβασμού προς τα συμφέροντα της άλλης πλευράς.
Ποιο ήταν το πλαίσιο μετά το 1999. Οι διερευνητικές επαφές που ακολούθησαν τα Συμπεράσματα του Ελσίνκι του 1999 ξεκίνησαν τον Μάρτιο του 2002. Σκοπός τους ήταν να οδηγήσουν στις επίσημες διαπραγματεύσεις. Στόχος ήταν να εξεταστούν από τις διερευνητικές επαφές η διαφορά επί της υφαλοκρηπίδας. Άλλα ζητήματα που άπτονται της οριοθέτησης της υφαλοκρηπίδας, όπως είναι κυρίως το εύρος της αιγιαλίτιδας ζώνης που ανήκει στην κυριαρχία της Ελλάδας θα επεκτεινόταν μονομερώς πριν από την έναρξη της επίσημης διαπραγμάτευσης. Άλλα ζητήματα που θα ήγειραν οι Τούρκοι όπως γκρίζες ζώνες και αποστρατιωτικοποίηση, δεν θα ήταν δυνατόν να αποτελέσουν ύλη της διαπραγμάτευσης ως ανήκοντα στην κυριαρχία. Στόχος ήταν η διαπραγμάτευση να περιορισθεί στην οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας και μετέπειτα της ΑΟΖ.
Οι διερευνητικές επαφές/συνομιλίες είναι διάλογος. Πρόκειται για εμπιστευτικές συζητήσεις που δεν αποτελούν διαπραγματεύσεις, αλλά μια adreferendum ανταλλαγή απόψεων για την καλύτερη κατανόηση των αντιλήψεων εκάστης των πλευρών και για την αναζήτηση κοινού εδάφους, προς δρομολόγηση επίσημης διαπραγμάτευσης. Ο εμπιστευτικός και διερευνητικός χαρακτήρας των συζητήσεων επιτρέπει την ουσιαστική συζήτηση και ανταλλαγή απόψεων ελευθέρως και με διερεύνηση βουλήσεων. Θα αποτελέσει το υπόβαθρο για την τελική αποδοχή της εκατέρωθεν πολιτικής ηγεσίας.
Σε αυτό το πλαίσιο έχουν διερευνηθεί οι βουλήσεις για την διαμόρφωση της ατζέντας, των αρχών που θα διέπουν τη διερεύνηση και τη διαπραγμάτευση, τη μεθοδολογία, τη διαδικασία. Επίσης θα καταστρωθεί ένα χρονοδιάγραμμα για την επίτευξη συμφωνίας, αλλά και η εναλλακτική λύση έναντι μιας αδυναμίας επίτευξης συμφωνίας. Ευλόγως διατυπώνεται το ερώτημα: δεν θα ήταν σημαντικό να έχει προσυμφωνηθεί ότι αν η διαπραγμάτευση δεν αποδώσει λόγω διαφωνίας των μερών, αν ληφθεί υπόψη ότι μπορεί να ακολουθούν διαφορετική προσέγγιση και μεθοδολογία οριοθέτησης, να υπάρχει από πριν η διέξοδος προς την τακτική διεθνή δικαιοσύνη; Η απάντηση είναι θετική εφόσον υπάρχει συναίνεση ότι η οριστική λύση του ζητήματος είναι το επιδιωκόμενο και από τις δύο πλευρές.
Εκτιμήσεις
Η συμφωνία ή η δικαστική παραπομπή προϋποθέτουν διαπραγμάτευση, η οποία με τη σειρά της προϋποθέτει συνεννόηση για τη διερεύνηση προθέσεων και των ζητημάτων προς επίλυση, ήτοι οριοθέτηση υφαλοκρηπίδας/ΑΟΖ και τα παρεμφερή με αυτές, όπως οριστικοποίηση εύρους της αιγιαλίτιδας ζώνης, και βεβαίως ο διερευνητικός διάλογος προϋποθέτει επαφή. Αν οι διερευνητικές εντατικοποιηθούν η πιθανότητα διαπραγμάτευσης είναι υψηλή. Μια δε υπόσχεση ότι θα τηρείται η καλή πίστη και θα αποφεύγονται οι μονομερείς ενέργειες μπορεί να εξυπακούεται από τη Σύμβαση Δικαίου Θάλασσας ’82, αλλά πρέπει να αναληφθεί ειδικώς. Το έχουμε τονίσει πολλές φορές ότι ο χρόνος είναι πολύτιμος και να μην χαθεί η ευκαιρία για την επανεκκίνηση και εντατικοποίηση των διερευνητικών επαφών.
Πολλές από τις ανησυχίες ή παρερμηνείες δικών μας προθέσεων που εκ μέρους της Τουρκίας μετουσιώνονται σε αμφισβητήσεις ή επιθετικές διεκδικήσεις με πνεύμα αναθεωρητισμού, ως δήθεν αντίδραση σε ελληνικές θέσεις, προάγονται σε δημόσιο διάλογο αλλά και σε επίσημες διαμαρτυρίες. Θα ήταν, όμως, δυνατόν αυτές οι ανησυχίες, υπαρκτές ή υποθετικές, να αντιμετωπίζονται σε διπλωματικό κανάλι ανταλλαγής απόψεων και προοπτικής συναινετικής οριοθετικής λύσης, όπως τέτοιο κανάλι είναι οι διερευνητικές επαφές, ένα μέσο που υπάρχει και χρειάζεται να λειτουργεί. Η ενεργοποίηση της αντίληψης του διαλόγου μέσω μιας αρχικής διερεύνησης προθέσεων ενεργοποιώντας την παλαιά διαδικασία των διερευνητικών επαφών είναι ένα ασφαλές μέσο.
(Ο Πέτρος Λιάκουρας είναι Καθηγητής Διεθνούς Δικαίου, Διευθυντής του Μεταπτυχιακού Προγράμματος στις «Διεθνείς και Ευρωπαϊκές Σπουδές», στο Πανεπιστήμιο Πειραιώς)