Εάν στη θέση της λέξης «ιεραρχία» στον τίτλο του άρθρου, έβαζα τη λέξη «ηγεσία», αυτόματα θα σας δημιουργούνταν η ερώτηση: Ηγέτες στο Δημόσιο; Είναι ηγέτες οι διευθυντές του Δημοσίου; Ακούγεται σαν ανέκδοτο, ειδικά για την ελληνική περίπτωση, πλην όμως συζητείται.
Στη διεθνή συζήτηση αναζητούνται λύσεις για την αναβάθμιση της ανώτατης διοικητικής ιεραρχίας (TopPublicΜanagers, OECD, 2023) με βάση κριτήρια του δημόσιου μάνατζμεντ. Στην χώρα μας, η κυβέρνηση, πρόσφατα, ανακοίνωσε ένα σύστημα αξιολόγησης που στηρίζεται σε ήπιες δεξιότητες. Παρουσίασε, επίσης, έναν επικαιροποιημένο κώδικα δεοντολογίας των δημοσίων υπαλλήλων και υποσχέθηκε ότι θα συνεχίσει με αλλαγές στον Υπαλληλικό Κώδικα και στους οργανισμούς των Υπουργείων.
Η συζήτηση αυτή είναι η συνέχεια μιας άλλης, μεγαλύτερης, για τις σχέσεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Διεξάγεται, εδώ και χρόνια και, κατά πάσα πιθανότητα, θα συνεχίσει και στο μέλλον.
Αυτό που έχουμε αποκομίσει από τον διάλογο αυτόν είναι ότι οι θεωρούμενες «κόκκινες γραμμές» μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα έχουν, πλέον, ξεθωριάσει. Η συζήτηση δεν αφορά ταυτοτικά ζητήματα για τον καθένα αλλά το εάν υπάρχουν μέθοδοι και εργαλεία που μπορούν να ενσωματωθούν, αντιστοίχως, ώστε να βοηθήσουν στην καλύτερη επίτευξη των στόχων τους.
Ένα, κατ’ εξοχήν, τέτοιο πεδίο θεωρητικών αναλύσεων και πρακτικών εφαρμογών είναι εκείνο της ηγεσίας. Έννοια με μεγάλη διαδρομή και καριέρα στον ιδιωτικό τομέα (δείτε, ενδεικτικά, από την πλούσια βιβλιογραφική παραγωγή των τελευταίων πενήντα χρόνων, τις αναλύσεις για την χαρισματική, την συμπεριφορική, την ηθική, την πνευματική, την δυαδική, την σχεσιακή, την καταστασιακή και την αμφιδέξια ηγεσία)αναζητά, αενάως,τα ην καλύτερη απάντηση στο ερώτημα «Ποια ηγεσία είναι καλή και ποιος ηγέτης είναι ο καλύτερος;».
Πως, όμως, προσλαμβάνει το Δημόσιο και, μάλιστα, το ελληνικό, αυτή την συζήτηση;
Στο Δημόσιο, ως διοικητική ηγεσία, θεωρούνται οι Τμηματάρχες, οι Διευθυντές, οι Γενικοί Διευθυντές και οι νεόκοποι Υπηρεσιακοί Γραμματείς.
Όλοι είναι δημόσιοι υπάλληλοι και ισχύει γι’ αυτούς ό,τι ισχύει για όλους τους δημοσίους υπαλλήλους:
1. Τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις τους είναι κοινές με εκείνες των υπολοίπων δημοσίων υπαλλήλων. Δεν υπάρχει μια ξεχωριστή πολιτική για τα διοικητικά στελέχη. Ως συνέπεια αυτού του γεγονότος, ακόμη και η ανώτατη βαθμίδα της δημοσιοϋπαλληλίας, αξιολογείται από τον οικείο υπουργό και οι εκθέσεις αξιολόγησής τους δεν υπόκεινται σε ένσταση.
2. Τα δοικητικά στελέχηδ εν ελέγχονται ως προς την παραγωγικότητά τους αλλά μόνον ως προς τη νομιμότητα των αποφάσεων και των πράξεων τους. Αυτό και μόνο θα ήταν αρκετό για να τους διαφοροποιήσει από τους διοικητές του ιδιωτικού τομέα. Ενώ υπάρχουν διατάξεις για την πειθαρχική- και ποινική- ευθύνη των Γενικών Διευθυντών και των Υπηρεσιακών Γραμματέων και περιγράφονται όργανα και διαδικασίες που είναι αρμόδιες γι’ αυτό, δεν υπάρχει καμία αναφορά για την περίπτωση όπου το διοικητικό στέλεχος υπολείπεται των συμφωνημένων και προσδοκώμενων αποτελεσμάτων. Έτσι, ακόμη κι ένα ανώτατο στέλεχος στην ελληνική δημόσια διοίκηση μπορεί να είναι αντιπαραγωγικό, περιμένοντας να λήξει η θητεία του.
3. Τα διοικητικά στελέχη βρίσκονται σε οργανώσεις του δημόσιου τομέα που περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση, τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου και τις κρατικές/δημόσιες επιχειρήσεις. Η Γενική Κυβέρνηση, ακολούθως, περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης. Η Κεντρική Κυβέρνηση, εν συνεχεία, περιλαμβάνει την Προεδρία της Δημοκρατίας, το Ελληνικό Κοινοβούλιο, τα Υπουργεία (και την Προεδρία της Κυβέρνησης), τις Αποκεντρωμένες Υπηρεσίες των Υπουργείων, τις Ανεξάρτητες (συνταγματικά κατοχυρωμένες) Αρχές, τα ΝΠΔΔ και τα ΝΠΙΔ που εποπτεύονται από τα Υπουργεία.
Στα Υπουργεία υπάρχουν 19 Υπηρεσιακοί Γραμματείς, 121 Γενικοί Διευθυντές, 648 Διευθυντές και 2.585 Τμηματάρχες. Εάν σ’ αυτούς προστεθούν και όσοι υπηρετούν σε εποπτευόμενα ΝΠΔΔ, τότε έχουμε 285 Γενικούς Διευθυντές, 2.922 Διευθυντές και 9.975 Τμηματάρχες.Οι προηγούμενοι προϊστανται 558.509 υπαλλήλων εκ των οποίων 13.841 υπηρετούν σε Ανεξάρτητες Αρχές, 84.610 σε ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, 5.672 σε αποκεντρωμένες δημόσιες υπηρεσίες και 442.217 στα Υπουργεία.
Δεν υπάρχει καμία τυπική δικτύωση μεταξύ των προϊσταμένων ως προς τα οριζόντια διοικητικά ζητήματα τα οποία χειρίζονται. Ο καθένας ενεργεί, στο πλαίσιο άσκησης των καθηκόντων του, μόνος του. Ο λόγος γι’ αυτό πρέπει να αναζητηθεί στο ότι οι διοικητικοί προϊστάμενοι δεν κρίνονται ως προς την ουσία των δημόσιων πολιτικών που εφαρμόζουν.Αυτό, με την σειρά του, οφείλεται στο ότι η διάκριση των δημοσίων οργανώσεων υπακούει μόνον σ’ ένα νομικό-δομικό (κεντρική διοίκηση- νομικά πρόσωπα)κι όχι σ’ ένα διοικητικό-λειτουργικό κριτήριο (ποια δουλειά κάνουν και πως την κάνουν),με αποτέλεσμα η ουσία του έργου των δημοσίων υπαλλήλων, των προϊστάμενων συμπεριλαμβανόμενων, να είναι αδιάφορη. Απόδειξη τούτου είναι ότι τα ανώτατα διοικητικά στελέχη μετακινούνται από την μια υπηρεσία στην άλλη, χωρίς να είναι απαραίτητο να γνωρίζουν τι κάνει ο φορέας στον οποίο υπηρετούν.
Στον Υπαλληλικό Κώδικα, το μοναδικό δεσμευτικό κείμενο για την οργάνωση της δημοσιοϋπαλληλίας, οι θέσεις και τα προσόντα του Γενικού Διευθυντή και του Υπηρεσιακού Γραμματέα οριοθετούνταιμε βάση τα τυπικά κι όχι τα ουσιαστικά προσόντα τους (εκπαιδευτική κατηγορία και προϋπηρεσία).
Το ίδιο ισχύει και για τις διατάξεις που αφορούν τις αντικαταστάσεις, τις αναπληρώσεις την κινητικότητα και την έξοδο των διοικητικών στελεχών από την θέση και τα καθηκοντά τους.
Δύο κρίσιμα σημεία:
Α) Η αξιολόγηση, με όποια μορφή έχει σήμερα, δεν αποτελεί σημαντικό κριτήριο για την εξέλιξη και την προαγωγή των προϊστάμενων. Η συμπερίληψη των ήπιων δεξιοτήτων σ’ αυτήν μπορεί να είναι χρήσιμη.
Β) Η κρίση των ανώτερων διοικητικών στελεχών μέσω ΑΣΕΠ έχει συμβάλλει στη μείωση των πολιτικών παρεμβάσεων στην επιλογή τους. Τα κυριότερα προβλήματα εντοπίζονται στην έλλειψη προγραμματισμού εκ μέρους των Υπουργείων, στην κατάχρηση των αναθέσεων καθηκόντων προϊσταμένωνπου γίνονται, συχνά, με πελατειακά και κομματικά κριτήρια καιστην έλλειψη πόρων στο ΑΣΕΠ, ώστε να μπορεί να ανταποκρίνεται έγκαιρα στην χρονική πίεση των κρίσεων.
Εν κατακλείδι, στη χώρα μας, οι διοικητές στον ιδιωτικό τομέα και οι προϊστάμενοι στον δημόσιο τομέα εξακολουθούν να αποτελούν δύο κόσμους παράλληλους. Η κυριαρχία του πολιτικού συστήματος μέσω παράλληλων προς την διοίκηση δομών που εκφράζεται, ιδίως, με τα διαρκώς διογκούμενα γραφεία υπουργών, υφυπουργών, γενικών και ειδικών γραμματέων (μετακλητοί), είναι απόλυτη.
Κάθε συζήτηση για την βελτίωση των ικανοτήτων των προϊσταμένων είναι μάταιη και παρελκυστική από την στιγμή που δεν κατοχυρώνεται ένα επαγγελματικό- όχι γραφειοκρατικό- προφίλ κι ένα οριοθετημένο πεδίο δράσης για τα ανώτερα διοικητικά στελέχη.
Τι μπορεί να περιλαμβάνει, λοιπόν, το πεδίο δράσης του διοικητή μιας δημόσιας οργάνωσης;
- Τη βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Εάν ο Διοικητής έχει επιμορφωθεί κατάλληλα και έχει μια εμπειρία στην παροχή υπηρεσιών σε συνδυασμό με τις απαραίτητες δεξιότητες επικοινωνίας με το κοινό, μπορεί να κάνει προσιτές τις υπηρεσίες του, απλουστεύοντας, δίνοντας παραδείγματα, καθοδηγώντας και, γενικώς, ακολουθώντας μια πολιτική ανοιχτών θυρών.
Η συμμετοχή του στην βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών, ιδίως, σε δημόσιες οργανώσεις που έχουν εγγενές πρόβλημα σήμανσης (π.χ. ΕΦΚΑ, Εφορίες, Νοσοκομεία, Πανεπιστήμια) θα μπορούσε να είναι καθοριστική.
Σήμερα, οι δράσεις που αφορούν την βελτίωση των προϋποθέσεων για την παροχή καλύτερων υπηρεσιών, στον δημόσιο τομέα αποφασίζονται κεντρικά. Ακόμη και σε ορισμένα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που οι διοικητές έχουν την δυνατότητα να εφαρμόζουν μέτρα για την βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών (πχ. νοσοκομεία), δεν υπάρχουν ούτε μηχανισμοί αξιολόγησης των αποτελεσμάτων ούτε μηχανισμοί ανάδρασης ώστε να διορθωθούν, στο μέλλον, σφάλματα και παραλείψεις.
- Τη βελτίωση της ποιότητας των αποφάσεων
Ένας σύγχρονος διοικητής του Δημοσίου μπορεί να βελτιώνει ουσιαστικά τις αποφάσεις που μέλλει να ληφθούν από την Βουλή και την κυβέρνηση, μέσω ενός exante ελέγχου τους. Ο σύγχρονος επαγγελματίας διοικητής αντιλαμβάνεται τον εαυτό του ως έναν κρίσιμο κρίκο σε μια απόφαση, ενώ ο μη επαγγελματίας θεωρεί την απόφαση ως προνομία (και ευθύνη) ενός ιεραρχικά ανώτερου. Προκειμένου να μπορέσει ο διοικητής να ασκεί exante έλεγχο σε αποφάσεις που αφορούν την οργάνωσή του θα πρέπει, πέραν της ειδικής γνώσης, να λειτουργεί επί τη βάσει ενός ρυθμιστικού πλαισίου που θα επιτρέπει και θα υποστηρίζει την οριζόντια και κάθετη διαβούλευση καθώς και τον επιμερισμό της γνώσης και των δεδομένων. Όλα αυτά θα πρέπει να μπορεί να το αποφασίζει και να τα υλοποιεί ο ίδιος ο διοικητής χωρίς την παρεμβολή άλλων διοικητικών ή πολιτικών επιπέδων και προσώπων.Σε μια τέτοια περίπτωση, ένα ανώτατο διοικητικό στέλεχος θα μπορούσε να συμβάλει καθοριστικά στην επιτυχία του προ-κοινοβουλευτικού ελέγχου των επιπτώσεων που θα έχει μια απόφαση με κανονιστικό χαρακτήρα.
- Την καλύτερη εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών.
Η συμμετοχή του προϊστάμενου στην εφαρμογή ειλημμένων αποφάσεων είναι καθοριστική. Πρέπει να έχει την γνώση και την ευχέρεια να χρονοπρογραμματίζει, να ιεραρχεί και να επιλέγει την σειρά των ενεργειών υλοποίησης, να διορθώνει τα σφάλματα και τις ελλείψεις, να ενημερώνει την πολιτική ηγεσία για πιθανές ρυθμιστικές αλλαγές που είναι αναγκαίες. Αλλά για όλα αυτά, δεν αρκούν η προσωπικότητα και οι ενδιάθετες ικανότητες του διοικητή. Πρέπει να υπάρχει μια συνεχής, εξατομικευμένη ενημέρωση και κατάρτισή του σε μεθόδους και τεχνικές εφαρμογής δημόσιων πολιτικών. Στην δική μας περίπτωση εξακολουθούμε, όμως, να λειτουργούμε με σεμινάρια επιμόρφωσης που παρέχουν γενική, οριζόντια και αδιαφοροποίητη γνώση με μικρή έως μηδενική προστιθέμενη αξία σε σχέση με την βελτίωση των ηγετικών ικανοτήτων των διοικητικών στελεχών.
- Ο επαγγελματίας διοικητής δημιουργεί και βελτιώνει την ποιότητα των συνεργειών με άλλους συναδέλφους του στην Ευρώπη και στον υπόλοιπο κόσμο. Δεν αρκεί, πλέον, η εσωστρέφεια ως μηχανισμός επιβίωσης μιας δημόσιας οργάνωσης. Όλες οι αναπτυγμένες δημόσιες διοικήσεις έχουν τμήματα έρευνας και ανάπτυξης ιδεών (στο πλαίσιο του στρατηγικού σχεδιασμού), κάτι το οποίο, πριν από πολλές δεκαετίες, εφαρμόστηκε με επιτυχία στον ιδιωτικό τομέα. Στην Ελλάδα, στις περισσότερες των περιπτώσεων, οι δημόσιες οργανώσεις αντιλαμβάνονται την δικτύωση με το εξωτερικό ως αρμοδιότητα (και ευθύνη) κάποιου Τμήματος η Διεύθυνσης δημοσίων σχέσεων. Η δικτύωση υπηρεσιών και ανθρώπων συνιστά, όμως, σήμερα, όρο ανταγωνιστικότητας και επιβίωσης. H δικτύωση δεν αφορά μόνον την διασύνδεση της οργάνωσης του διοικητή με άλλες του εξωτερικού αλλά και με άλλες μονάδες (Τμήματα, Διευθύνσεις) της δικής του οργάνωσης. Η δικτύωση είναι ένας αποτελεσματικός τρόπος για την κατάργηση των silos που έχουν χαρακτηριστεί ως βασική δομική δυσλειτουργία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Η δικτύωση μπορεί να πραγματώνεται με την δημιουργία μιας υπηρεσίας μιας στάσης εντός της οργάνωσης. Μέσω αυτής, μπορεί να υπάρξει κοινή πρόσβαση σε πληροφορίες και εμπειρίες που μπορεί να είναι χρήσιμες για την επίλυση ενός προβλήματος. Από την πιο απλή ενέργεια, την δικτύωση των εκτυπωτών ώστε να μην τυπώνει ο καθένας μόνος του, μέχρι τον επιμερισμό δεδομένων και πρακτικών, η δικτύωση έχει αποδείξει ότι μπορεί, πέραν της εξοικονόμησης δαπανών, να επιτυγχάνει και μεγαλύτερη αποδοτικότητα.
- Ένας επαγγελματίας διοικητής φροντίζει, πάνω απ’ όλα και πριν απ’ όλα, την ενσωμάτωσή του στο σύστημα αξιών και στην διοικητική κουλτούρα που επικρατεί στη συγκεκριμένη οργάνωση. Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι δεν επιχειρεί να την αλλάξει. Τουναντίον, καινοτομεί, προτείνει, συγκρούεται και δίνει το προσωπικό του παράδειγμα. Ο διοικητής οφείλει να έχει όραμα για την οργάνωσή του. Εννοείται, ότι οι όποιες αλλαγές επιχειρηθούν έχουν ως όρο επιτυχίας τους την υποστήριξη ή έστω την ανοχή των περισσότερων στην οργάνωση.
Εν κατακλείδι, ποιες είναι οι αλλαγές που πρέπει να γίνουν ώστε να αποκτήσουμε διοικητές που θα ηγούνται δημοσίων οργανώσεων κι όχι γραφειοκράτες που συντηρούν και αναπαράγουν μια πεπαλαιωμένη, κοστοβόρα και πελατειακή γραφειοκρατία;
- Η αναμόρφωση των άρθρων του Υπαλληλικού Κώδικα που αναφέρονται στις επιλογές προϊσταμένων με βάση τις αρχές της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας.
- Η εκπόνηση και κατοχύρωση ενός σαφούς περιγράμματος εργασίας των προϊσταμένων με συμμετοχή τους στον σχεδιασμό και την αξιολόγηση των δημόσιων πολιτικών.
- Η διαφοροποίηση και εξατομίκευση των καθηκόντων των ανώτερων διοικητικών στελεχών αναλόγως του διοικητικού επιπέδου.
- Η δημιουργία ενός συστήματος διαφάνειας και κοινωνικού ελέγχου των έργων και παραλείψεων των ανώτερων διοικητικών στελεχών.
- Η ανάδειξη των στοιχείων της ελληνικότητας που αποτελούν την βάση για την επιτυχία κάθε συστήματος ήπιων δεξιοτήτων, μέσα από την δημιουργία ενός παρατηρητηρίου ενταγμένου σε μια εκπαιδευτική η ερευνητική δομή.
- Η αναδιοργάνωση των οριζόντιων δομών που θα έχουν ως βάση διατμηματικά και διοργανωτικά έργα με εγγυήσεις ισονομίας έναντι των κάθετων δομών.
- Η εκ βάθρων αλλαγή των εκπαιδευτικών προγραμμάτων που αφορούν την ηγεσία, την επαγγελματική ηθική και τον Υπαλληλικό Κώδικα. Η επαγγελματική ηθική δεν προκύπτει από κάποια υποκειμενική ηθική ούτε από γενικούς αφορισμούς, σαν αυτούς που επαναλαμβάνονται, χρόνια τώρα, σε διάφορους κώδικες δεοντολογίας ,αλλά μέσα από την ενάσκηση συγκεκριμένου έργου. Η ηθική δεν βρίσκεται εκτός του διοικητικού έργου, βρίσκεται εντός του.
Αναλογιζόμενος την δύσκολη πορεία της κατοχύρωσης μιας νέας αντίληψης για ένα κράτος παραγωγικό, αντι-γραφειοκρατικό και αναπτυξιακό, είμαι πεπεισμένος ότι ο δρόμος για μια ηθική και επαγγελματική ανώτερη διοικητική ιεραρχία παραμένει μακρύς και δύσκολος.
(Ο Παναγιώτης Καρκατσούλης είναι εμπειρογνώμων Δημόσιας Διοίκησης, Σύμβουλος ΑΣΕΠ, π. βουλευτής- Το κείμενο αυτό αποτέλεσε την βάση της εισήγησής μου στη δεύτερη επιστημονική ημερίδα «Ηθική και δεοντολογία στη δημόσια διοίκηση» του συλλόγου φοιτητών δημόσιας διοίκησης ΕΑΠ)