Το «να οργανωθούμε» ήταν πάντα κάτι δύσκολο για την ελληνική πραγματικότητα. Από τη Μεταπολίτευση και έπειτα, οι κυβερνήσεις επιδίωξαν να πετύχουν έστω, τη σύνταξη ικανοποιητικών οργανισμών για όλα τα υπουργεία. Η πρώτη μείζονα τέτοια προσπάθεια, στη δεκαετία του ’70 (ν.51/1975) απέτυχε, όπως και η αντίστοιχή της της δεκαετίας του ’90 (ν.2503/1997). Κατά τα χρόνια της δημοσιονομικής κρίσης, από το 2010 και μετά, αυτό που δεν είχε επιτευχθεί από τους ντόπιους επί πολλά χρόνια, αφήνοντας να χρονίζει μια περίεργη κατάσταση οργανωσιακής σύγχυσης – διαρκούς αναδιοργάνωσης που τροφοδοτούσε την αναποτελεσματικότητα, επιβλήθηκε υπό δυσμενείς όρους από τους ξένους-δανειστές του χρεοκοπημένου ουσιαστικά ελληνικού Κράτους.
Η προσπάθεια που αναλήφθηκε από την Κυβέρνηση των ετών 2012-2015 μέσα σε καθεστώς έντονων πολιτικών σκοπιμοτήτων και περιορισμένης χρήσης εμπειρογνωμοσύνης, ολοκληρώθηκε υπό συνθήκες αδιαφάνειας, αδικαιολόγητων πήγαινε-έλα, επανεξετάσεων από αρμόδιους και αναρμόδιους, αποσπασματικότητας οπότε δεν εξασφάλισε την ουσιαστική νομιμοποίηση, με συνέπεια, αντί να λύσει το πρόβλημα να προσθέσει μία ακόμα εκκρεμότητα…
Η Κυβέρνηση των ετών 2015-2019, κατόπιν της νέας συμφωνίας με τους δανειστές (“3ου μνημονίου”), προχώρησε με τη σειρά της στην αναμέτρηση με ένα από τα πλέον ακανθώδη προβλήματα του Κράτους. Έπειτα από προσπάθεια δύο ετών (Ιούνιος 2016-Μάρτιος 2018), το σύνολο της Κεντρικής Διοίκησης είχε πετύχει την αναδιοργάνωσή της, υπό αποδεκτούς μεθοδολογικούς όρους. Η επιτυχής έκβαση του εγχειρήματος διαπιστώθηκε μεταξύ άλλων και από τη θετική αξιολόγησή του εκ μέρους των δανειστών, διαγράφοντας τη σχετική υποχρέωση από τον πίνακα ελέγχου των αξιολογητών.
Το Καλοκαίρι του 2019 λοιπόν το Κράτος ήταν επιτέλους οργανωμένο, με όλα τα υπουργεία του να διαθέτουν σύγχρονο οργανωτικό σχήμα και επιπλέον, αυτό ήταν και ψηφιακά αποτυπωμένο («ψηφιακό οργανόγραμμα»).
ΚΡΙΤΙΚΗ ΣΤΟ «ΕΠΙΤΕΛΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ» ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ 4622/2019
Η νέα Κυβέρνηση μετά την 7η Ιουλίου 2019, κατέχοντας, όπως ισχυριζόταν προεκλογικά πλούσια τεχνογνωσία επί θεμάτων διακυβέρνησης, οργάνωσης κλπ, διέλυσε άμεσα το ξεκάθαρο αρχιτεκτονικό σχήμα της Κεντρικής Διοίκησης που είχε με κόπο πετύχει η προκάτοχός της, καθιστώντας και πάλι το τοπίο θολό, μπερδεμένο και ασαφές, όπως ήταν πριν το 2012… Η κατεδάφισή του, με ταχύτατες και σαφώς πρόχειρες θεσμικές κινήσεις, χωρίς να εκτιμηθεί κανένα από τα πλεονεκτήματα οργανωσιακής φύσης που είχαν επιτευχθεί και χωρίς να υπολογιστεί η απαιτούμενη αλλαγή στην τεχνολογική υποστήριξη, χρέωσε τη νέα κυβέρνηση με μια μεγάλη ευθύνη. Πέραν αυτού, ήταν προφανές πως την οπισθοδρόμηση που επέφερε στη οργάνωση-λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης, θα καλείτο συντομότατα να την αντιμετωπίσει υπό δυσμενέστερους οργανωσιακούς-λειτουργικούς όρους, δηλαδή να θερίσει (αναποτελεσματικότητα διοικητικών υπηρεσιών) ότι έσπειρε (οργανωσιακή σύγχυση) κατά τον Χαρίδημο Τσούκα (2005)…
Αμέσως μετά, η Κυβέρνηση έφερε στη βουλή νομοσχέδιο για «το επιτελικό κράτος» και πέτυχε την ψήφισή του ως ν. 4622/2019 (Α’ 133/8-8-2019). Με τις διατάξεις του, επιδιώκεται η συστηματοποίηση της λειτουργίας όλων των φορέων της Κυβέρνησης-Κεντρικής Διοίκησης, ο συντονισμός τους και ο έλεγχός τους, ως προς τα θέματα καλής λειτουργίας, διαφάνειας και καταπολέμησης της διαφθοράς.
Στον νόμο περιέχονται και σημαντικές διατάξεις οργανωσιακού χαρακτήρα:
Σε αυτές των άρθρων 18-20 ορίζεται ο τρόπος «οργάνωσης» της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης, με σπουδαιότερη καινοτομία την απάλειψη της υποχρέωσης αξιολόγησης της κατάστασης ενός φορέα πριν την αναδιοργάνωσή του (άρθρο 20). Η οπισθοδρόμηση που επέρχεται εδώ σε σχέση με το παρελθόν («Η κατάρτιση και τροποποίηση των Οργανισμών …βασίζεται σε εκθέσεις αξιολόγησης των οργανικών μονάδων τους…» κατά το άρθρο 54 ν. 4178/2013) είναι προφανής…
Με τα άρθρα 21-28 συστήνεται και οργανώνεται σε βασικές γραμμές η νέα κρατική αρχή με την ονομασία «Προεδρία της Κυβέρνησης», η οποία αναλαμβάνει το κρίσιμο έργο του συντονισμού.
Με το άρθρο 35 καθορίζονται βασικές κατευθύνσεις για την οργάνωση των υπουργείων και εισάγεται η πολύ χρήσιμη διάκριση των υπηρεσιών μεταξύ τους σε «οριζόντιες επιτελικές», «οριζόντιες υποστηρικτικές» και κατ’ ουσίαν επιχειρησιακές που ασκούνται από γενικές και ειδικές γραμματείες.
Με τα άρθρα 38-40 συστήνονται στα υπουργεία υπηρεσίες συντονισμού, εσωτερικού ελέγχου και ενημέρωσης-επικοινωνίας.
Με τα άρθρα 82-103 συστήνεται ως ανεξάρτητη αρχή η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ) στην οποία ενσωματώνονται όλα τα υφιστάμενα Σώματα Ελεγκτών Επιθεωρητών.
Με τις διατάξεις 104-107 συστήνεται για πρώτη φορά (!) στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση «διυπουργικός κλάδος προσωπικού για την υποστήριξη ειδικών λειτουργιών των φορέων της Κεντρικής Διοίκησης». Το εγχείρημα είναι αξιέπαινο και συνιστά μείζονα οργανωτική καινοτομία, ωστόσο απαιτεί πολύ περισσότερα προκειμένου να μπορέσει να λειτουργήσει και να φέρει αποτελέσματα. Μέχρι σήμερα πάντως δεν έχει ενεργοποιηθεί καν αφήνοντας ακάλυπτη από πλευράς κατάλληλου δυναμικού τη λειτουργία συντονισμού…
Συγκρίνοντας τα πρώτα εκείνα νομοθετήματα που επέφεραν μείζονες οργανωσιακές μεταβολές στον κρατικό μηχανισμό (π.δ. 81 και 84/2019, νόμος 4622/19) διαφαίνεται η απουσία σοβαρής, μεθοδικής και συστηματικής εργασίας στα θέματα της οργάνωσης, ενώ προφανώς δεν γίνεται καν σκέψη για ολιστική προσέγγιση, για (απαραίτητη) συστημική λογική, για χρήση σύγχρονων τεχνολογικών μεθόδων, για ψηφιοποίηση κλπ. Κάνοντας αυτές τις διαπιστώσεις, είχα σχολιάσει τότε (Αύγουστος 2019) το όλο εγχείρημα περί «επιτελικού κράτους», σημειώνοντας τα εξής: «Η πλέον σημαντική κριτική που χρειάζεται να ασκηθεί στον τρόπο που η κυβέρνηση επιλέγει να αντιμετωπίσει ένα υπαρκτό, χρόνιο και ακανθώδες πρόβλημα, συνίσταται στο ότι γίνεται επιλογή του ίδιου μοντέλου που έχει αποτύχει μέχρι σήμερα, χωρίς τουλάχιστον αυτή η επιλογή να συνοδεύεται από άλλα μέτρα παράλληλης στόχευσης. Η αντιμετώπιση της απουσίας συντονισμού με τη δημιουργία μιάς επιπλέον δομής (της Προεδρίας της Κυβέρνησης), δημιουργεί έναν νέο παίκτη εντός του συστήματος, αυξάνοντας τις απαιτήσεις συντονισμού… Από την άλλη μεριά, πέραν των οργανωσιακών τα οποία είναι τα σχετικά εύκολα, δεν δίνεται καμία απάντηση στο ορατό μέρος του προβλήματος: Τι θα γίνει με τις 23.142 αρμοδιότητες που έχουν τα υπουργεία (καταγραφή 2012, σήμερα θα είναι περισσότερες) και που συνιστούν το υπόστρωμα των αυξημένων αναγκών συντονισμού… Με δεδομένο πάντως το ότι ο συντονισμός είναι μια εξίσωση μεταξύ έργων που πρέπει να γίνουν («αρμοδιότητες»), παικτών που φροντίζουν τα έργα (υπηρεσίες) και συντονιστών, είναι φανερό πως όταν δημιουργείς μια νέα υπηρεσία (ΠτΚ), με ένα επιπλέον έργο (τουλάχιστον 115 αρμοδιότητες έχει η ΠτΚ) το μόνο βέβαιο είναι πως δημιουργείς πρόσθετο φόρτο στο σύστημα…».
Η συνέχεια ήταν αντίστοιχη των πρώτων εκείνων δειγμάτων γραφής, επιβεβαιώνοντας τις σχετικές επικρίσεις.
ΕΝΕΡΓΕΙΕΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΛΕΙΨΕΙΣ ΣΤΟ ΟΡΓΑΝΩΣΙΑΚΟ ΠΕΔΙΟ (2019-2021) ΚΑΙ Η ΣΥΝΕΧΙΖΟΜΕΝΗ ΑΠΟΥΣΙΑ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΥ
Η ταχύτατη συνέχεια, με τη θέσπιση του ν.4623/2019 (Α’ 134/9-8-2019), θόλωσε περισσότερο τη συνολική οργανωσιακή κατάσταση, καθότι με διατάξεις του, ιδιαίτερα αναλυτικές (άρθρα 21-55), οργανώθηκε μέρος του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης, που είχε συσταθεί προ μηνός με το π.δ. 81/2019.
Η κατάσταση περιπλέχθηκε περαιτέρω, όταν με τα άρθρα 48-52 του ν.4635/2019 (Α’ 167/30-10-2019), τροποποιήθηκαν αρκετά σημεία της οργάνωσης του ιδίου Υπουργείου, τα οποία είχαν καθοριστεί με τα π.δ. 81 και 84 του Ιουλίου και τον ν. 4623 του Αυγούστου 2019… Σε ορισμένες μάλιστα περιπτώσεις και η νέα ρύθμιση αλλά και ο τρόπος υιοθέτησής της «φώναζαν» για τη σύγχυση που με βεβαιότητα επρόκειτο να δημιουργήσουν…
Λίγο αργότερα, με το άρθρο 22 ν.4647/2019 (Α’ 204/16-12-2019) τροποποιήθηκε για άλλη μια φορά η Γενική Διεύθυνση Κυβερνοασφάλειας του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης.
Ακολούθησε η καινοφανής οργανωσιακή ρύθμιση, της σύστασης θέσης Εθνικού Συντονιστή, υπό τον Πρωθυπουργό, για την αντιμετώπιση και διαχείριση του Μεταναστευτικού-Προσφυγικού ζητήματος (άρθρο 11 ν. 4650/2019) καθώς και η σύσταση ενός νέου φορέα, οριζόντιου χαρακτήρα, του Ενιαίου Φορέα Επιτήρησης Συνόρων (ΕΦΕΣ, άρθρο 12 νόμου), όπου εμπλέκονταν τα Υπουργεία Εθνικής ‘Αμυνας, Προστασίας Πολίτη (με αρμοδιότητα και για το προσφυγικό) και Ναυτιλίας. Κατόπιν της σύστασης ειδικής θέσης «συντονιστή» και συναφούς υπηρεσίας, το ερώτημα ετίθετο αβίαστα: Τι ακριβώς έκανε η Προεδρία της Κυβέρνησης (ΠτΚ), της οποίας η αποστολή και ο λόγος σύστασης ήταν η εξασφάλιση του διυπουργικού συντονισμού;
Η επανασύσταση, δύο μήνες αργότερα, ως ξεχωριστού υπουργείου (είχε ενσωματωθεί στο Προστασίας του Πολίτη με το π.δ. 81/2019) του Υπουργείου Μετανάστευσης (π.δ. 4/2020) κατέδειξε με εναργέστερο τρόπο τα προβλήματα (και τους προβληματισμούς επί των οργανωσιακών σχημάτων) που εξακολουθούσαν να υπάρχουν, ενώ η προχειρότητα ήταν και εδώ παρούσα.
Από τη συνολική εικόνα του «επιτελικού κράτους» απουσιάζει ο απαραίτητος νόμος περί κατανομής (των χιλιάδων) αρμοδιοτήτων μεταξύ όλων των κρατικών φορέων, κεντρικών, αποκεντρωμένων και περιφερειακών-τοπικών. Στις αρχικές κυβερνητικές ανακοινώσεις αυτό προσδιοριζόταν να πραγματοποιηθεί τον Ιούνιο 2020, με τις εξαγγελίες της νέας ηγεσίας του Υπουργείου Εσωτερικών μεταφέρθηκε για τον Ιούνιο 2021 αλλά ως σήμερα δεν υπάρχει οτιδήποτε σχετικό.
ΔΗΜΟΣΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΚΤΑΚΤΩΝ ΑΝΑΓΚΩΝ
Εντός αυτού του γενικού πλαισίου, ελλιπούς μελέτης, ανεπαρκούς σχεδίασης και προβληματικής εναρμόνισης με τα ισχύοντα, φαίνεται να βρέθηκε και η Πολιτική Προστασία ή ορθότερα, η δημόσια πολιτική αντιμετώπισης έκτακτων αναγκών.
Παραγνωρίζοντας όλα τα προηγούμενα και αγνοώντας επιδεικτικά όλη την υφιστάμενη τεχνογνωσία, η κυβέρνηση πέτυχε την ψήφιση του νόμου 4662/2020 (Α’ 27/7-2-2020) για τον «Εθνικό Μηχανισμό Διαχείρισης Κρίσεων και Αντιμετώπισης Κινδύνων…».
Μία ενδελεχής ανάλυση του οργανωτικού σχήματος που δημιουργείται με τον νόμο αυτόν θα απαιτούσε διεξοδική μελέτη, ωστόσο μπορούμε να καταδείξουμε ορισμένα εμφανώς προβληματικά σημεία:
Καταρχάς, χρησιμοποιείται ορολογία αδόκιμη στην ελληνική πραγματικότητα, αναφέρεται σε «μηχανισμό» και όχι σε «δημόσια πολιτική» ή «εθνική στρατηγική», καθώς και σε «πλαίσια διαχείρισης» και όχι σε συνεργαζόμενες ευκαιριακά δομές.
Στη συνέχεια, υιοθετείται ένα πολυσύνθετο/πολυδαίδαλο σχήμα, με πολλαπλές δομές και περίπλοκα διαπλεκόμενες λειτουργίες (επιχειρησιακές, υποστηρικτικές, διοικητικές, συμβουλευτικές…), χωρίς να είναι εμφανής η αναγκαιότητά/συμβολή τους. Αυτό που είναι όμως εμφανές είναι η πλειοδοσία δομών και λειτουργιών συντονισμού, κάτι που σημαίνει πως αυτός εξακολουθεί να παραμένει ζητούμενο… Ομοίως ζητούμενο είναι και ο βαθμός υλοποίησης/ενεργοποίησης των ορισμών του πολύ απαιτητικού νομοθετήματος και ο βαθμός πραγματικής εφαρμογής τους, μετά από 18 μήνες. Ακριβώς δηλαδή εντός του προβλεπόμενου χρόνου για την κατάρτιση σχεδίων από τους περιφερειάρχες (άρθρο 20παρ.ε) και τους δημάρχους (άρθρο 21παρ.ε) σύμφωνα με τα “γενικά σχέδια” που καταρτίζονται από τη Γενική Γραμματεία Πολιτικής Προστασίας (άρθρο 23)…
Με ένα τέτοιο πάντως προβληματικό οργανωτικό σχήμα και μέσα στο γενικότερο πλαίσιο ανεπαρκούς κυβερνητικού συντονισμού, το πρόβλημα προφανώς επιτείνεται και αυτό καταδείχθηκε, ατυχώς, πολύ δραματικά, κατά τις έντονες/απαιτητικές στιγμές του θερμού φετινού Καλοκαιριού…
Ο Δρ. Κων/νος Θ. Παπαδημητρίου είναι Πρόεδρος ΔΣ του Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδας
