Με τον ν.1622/1986 εισήχθη στη χώρα μας ο θεσμός του «δημοκρατικού προγραμματισμού» που καθιέρωνε την ενεργό συμμετοχή της Αυτοδιοίκησης στην κατάρτιση και την εφαρμογή προγραμμάτων περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης. Η εμβληματική αυτή μεταρρύθμιση της δεύτερης κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ, στο μέτρο που προωθούσε τη συστημική συνεργασία διαφορετικών διοικητικών επιπέδων (Κεντρικής Διοίκησης - Περιφερειών - Δήμων) στον σχεδιασμό και την υλοποίηση πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης, αποτελούσε την πρώτη νομοθετική απόπειρα να εφαρμοστούν στη χώρα μας οι αρχές της λεγόμενης «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» στο κομβικό πεδίο του αναπτυξιακού προγραμματισμού. Το πλαίσιο αυτό, που συνδυαζόταν με τη συστηματική αναοριοθέτηση των αρμοδιοτήτων όσων φορέων εμπλέκονταν στην άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής, έτυχε, ωστόσο, περιορισμένης εφαρμογής, καθώς υποκαταστάθηκε στην πράξη από το κοινοτικό Σύστημα Διαχείρισης των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων, το οποίο ατυχώς απορρόφησε όλες τις κρίσιμες «λειτουργίες διακυβέρνησης» (προγραμματισμός, υλοποίηση, παρακολούθηση, αξιολόγηση), περιθωριοποιώντας πολιτικά και επιχειρησιακά τα Εθνικά Αναπτυξιακά Προγράμματα του «δημοκρατικού προγραμματισμού».
Α. Έλλειμμα «δημοκρατικού προγραμματισμού» και «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης»
Έκτοτε και παρά τις προσπάθειες εξορθολογισμού του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων –όπως πχ. με τον ν.4635/2019 (άρθρα 118–141) που καθιέρωνε Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης, Τομεακά και Περιφερειακά Προγράμματα- δεν κατέστη εφικτό να διασφαλιστούν ούτε ο αποτελεσματικός συντονισμός των δημόσιων επενδύσεων ούτε η σύνδεσή τους με τον χωροταξικό σχεδιασμό ούτε, βεβαίως, ο εκδημοκρατισμός ή η ουσιαστική αποκέντρωση της αναπτυξιακής πολιτικής. Οι δομές και οι λειτουργίες της απλής διοικητικής ή τεχνικής «διαχείρισης» των έργων έχουν επιτύχει, εδώ και τρεις περίπου δεκαετίες, να εκτοπίσουν οριστικά αυτές του δομημένου και συμμετοχικού αναπτυξιακού προγραμματισμού, με πρώτο και μεγαλύτερο «θύμα» την Αυτοδιοίκηση. Είναι χαρακτηριστικό ότι τα έργα και οι δράσεις των Δήμων όχι μόνο δεν σχεδιάζονται ως αυτοτελή υποπρογράμματα με την ουσιαστική και παρεμβατική συμμετοχή των συλλογικών οργάνων τους (ΚΕΔΕ ή ΠΕΔ), συγκροτώντας ένα -έστω και υποτυπώδες- «Εθνικό Πρόγραμμα Τοπικής Ανάπτυξης», αλλά αποφασίζονται, συχνά απροσχημάτιστα, από την Κεντρική Διοίκηση με γνώμονα αφενός τη στατική «επιλεξιμότητα» των δαπανών και αφετέρου τις μεταβαλλόμενες προτεραιότητες της ενωσιακής γραφειοκρατίας.
Δεν είναι, επομένως, διόλου τυχαίο ότι η ΚΕΔΕ την τελευταία 15ετία προτείνει επίμονα την επικαιροποίηση του αρχικού πλαισίου για τον «δημοκρατικό προγραμματισμό», προβάλλοντας συστηματικά την ανάγκη μετασχηματισμού των «Τοπικών Αναπτυξιακών Προγραμμάτων» (ΤΑΠ) του ν.1622/1986 από απλές «τεχνικές» αναπτυξιακές μελέτες σε προγραμματικό θεμέλιο ενός ευρύτερου «τοπικού κοινωνικού συμβολαίου» για την προώθηση της ενδογενούς ανάπτυξης, το οποίο θα προκύπτει από τον δομημένο δημοκρατικό διάλογο με τους πολίτες και τους τοπικούς εταίρους και θα υποστηρίζεται στην εφαρμογή του από ένα σύνθετο πολιτικό και τεχνικό «δίκτυο». Στο ίδιο πλαίσιο, εντάσσεται και η σημαντική (με παγκόσμια απήχηση) καινοτομία του «συμμετοχικού προϋπολογισμού» που έχει υιοθετηθεί από ορισμένους Δήμους, εισάγοντας νέες πρακτικές δημοκρατικής και συμπεριληπτικής συμμετοχής στον σχεδιασμό της τοπικής ανάπτυξης.
Περαιτέρω, από τις ισχύουσες πρακτικές -ενωσιακής κατά βάση προέλευσης-, που ενσωματώνουν στοιχεία τοπικού αναπτυξιακού σχεδιασμού, αξίζει να σημειωθούν οι Κοινοτικές Πρωτοβουλίες “Leader” στον αγροτικό και “Urban” στον αστικό χώρο, όπως και οι «Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις» (ΟΧΕ) του ΕΣΠΑ, οι οποίες ωφέλησαν μεν τους ΟΤΑ, ως δικαιούχους κυρίως τεχνικών έργων, χωρίς, ωστόσο, να έχουν προκύψει μέσα από ουσιαστική διαβούλευση για την επιλογή και την εφαρμογή των χρηματοδοτούμενων δράσεων. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και ο θεσμός των «Επιχειρησιακών Προγραμμάτων» των ΟΤΑ (Ε.Π.) που πήρε ιδιαίτερη ώθηση με τον «Καλλικράτη», ενώ επικαιροποιήθηκε και με πρόσφατα νομοθετήματα (2018 και 2020), χωρίς ωστόσο να επιτύχει να θεραπεύσει δομικές ανεπάρκειες της Αυτοδιοίκησης, όπως η περιορισμένη επιχειρησιακή ικανότητα, η απουσία «προγραμματικής οργανωτικής κουλτούρας» και νοοτροπίας τεκμηρίωσης, η υποστελέχωση σε ειδικευμένο προσωπικό ή η ελλιπής τεχνική υποστήριξη των λειτουργιών των ΟΤΑ από τα συναρμόδια Υπουργεία. Η βασική, ωστόσο, εγγενής αδυναμία των Ε.Π. αφορά την απολύτως ανεπαρκή σύνδεσή τους με τον σχεδιασμό των συγχρηματοδοτούμενων έργων σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Το γεγονός αυτό υπονομεύει δραστικά τη χρηματοδότηση των έργων που προτείνουν οι ΟΤΑ, την ίδια στιγμή που ματαιώνει την αναγκαία συμπληρωματική σχέση αναπτυξιακού προγραμματισμού και χωρικού σχεδιασμού αλλά και τη σύνδεση των τοπικών προτεραιοτήτων με τους εθνικούς και τους ευρωπαϊκούς αναπτυξιακούς στόχους.
Οι αδυναμίες αυτές ξαναφέρνουν, επίσης, στο φως μια άλλη διαχρονική ελληνική παθογένεια: αυτή του ελλειμματικού οριζόντιου - διυπουργικού συντονισμού (Σπανού 2018, 301 επ.), που εξουδετερώνει την όποια διορθωτική παρέμβαση του Κεντρικού Κράτους και ακυρώνει κάθε μορφή συστηματικής συνέργειας μεταξύ συναρμόδιων αλλά αυστηρά περιχαρακωμένων Υπουργείων–“silos” (ΥΠΕΣ – ΥΠΑΝΕ – ΥΠΕΝ). Στην πραγματικότητα, όσο δεν υποχωρούν οι πολιτικο-διοικητικοί ανταγωνισμοί και τα -γνωστά, πλην ανθεκτικά- φαινόμενα «φεουδοποίησης» στο εσωτερικό της Κεντρικής Κυβέρνησης, είναι πολύ δύσκολο να διασφαλιστεί σε δεύτερο βαθμό η «εταιρική σχέση» Υπουργείων – Περιφερειών – Δήμων, μέσα από αμοιβαίες δεσμεύσεις συνεργασίας και συντονισμού. Ενώ, όμως, ο πολυεπίπεδος αναπτυξιακός σχεδιασμός συναρτάται ευθέως με την αρχιτεκτονική της Κεντρικής Κυβέρνησης, τα περιλάλητα νομοθετήματα για τον εξορθολογισμό της κυβερνητικής δομής (Επιτελικό Κράτος, Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση), δεν έχουν λάβει, παραδόξως, μέχρι σήμερα καμία σοβαρή μέριμνα για την αξιολόγηση των 23 χιλιάδων περίπου αρμοδιοτήτων των Υπουργείων, οι οποίες αποτελούν και το πραγματικό μέτρο των αυξημένων αναγκών του κυβερνητικού συντονισμού. Ούτε ως προς την κομβική αυτή αξιολόγηση ούτε ως προς τη στοιχειώδη αποσαφήνιση των σχέσεων Κεντρικού Κράτους-Αποκέντρωσης-Αυτοδιοίκησης, η αρχιτεκτονική της διακυβέρνησης περιλαμβάνει κάποια συγκεκριμένη διαρρύθμιση, με αποτέλεσμα να απουσιάζουν παντελώς από την ελληνική εκδοχή του «Επιτελικού Κράτους» τόσο η διάσταση της «περιφερειοποίησης των πολιτικών» όσο και η συστημική συσχέτιση των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης.
Β. Ο αναπτυξιακός σχεδιασμός ως προϊόν «εταιρικής σχέσης» Κράτους-Αυτοδιοίκησης
Η εταιρική σχέση των διοικητικών επιπέδων, ιδίως σε ότι αφορά τον αναπτυξιακό προγραμματισμό, δεν ιδρύεται, όμως, ούτε με ευχολόγια ούτε με μονομερείς νομοθετικές πρωτοβουλίες, κατά βάση του Υπουργείου Εσωτερικών, που θεωρεί ότι διαθέτει ως εκ του ρόλου του το προνόμιο του «τελευταίου λόγου» σε θέματα διακυβέρνησης. Προϋποθέτει, αντιθέτως, α) την ορθολογική θεσμοθέτηση σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο συλλογικών οργάνων με «μικτή σύνθεση» (εκπρόσωποι Κυβέρνησης και Αυτοδιοίκησης) για τον σχεδιασμό πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης και τη σύνδεσή τους με τις εθνικές προτεραιότητες (βλ. Κείμενο Κοινών Θέσεων ΕΝΠΕ–ΚΕΔΕ, 2018) β) την πρόβλεψη σταθερών θεσμών «διαβαθμιδικής συνεργασίας» των ΟΤΑ σε θέματα αναπτυξιακού προγραμματισμού και γ) την ισχυρή πολιτική εποπτεία της λειτουργίας των θεσμών αυτών στο υπερκείμενο επίπεδο, που δεν είναι άλλο από το εκάστοτε «Κέντρο Διακυβέρνησης».
Ας ληφθεί, επίσης, υπόψη ότι ο αναπτυξιακός προγραμματισμός των ΟΤΑ δεν υποστηρίζεται στη χώρα μας από κάποια ενδογενή δυναμική του πολιτικο-διοικητικού συστήματος, αλλά υπακούει σε αμιγώς «εξωγενή κίνητρα», μεταξύ των οποίων κυριαρχεί η προσδοκία εξασφάλισης των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων, που επιβάλλει με τη σειρά της συγκεκριμένες διαδικασίες τεκμηρίωσης των προτεινομένων δράσεων. Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι αβάσιμο να ελπίζουμε ότι με νέες και αναβαθμισμένες -πολιτικά και επιχειρησιακά- διαδικασίες «δημοκρατικού προγραμματισμού» οι σημερινές προγραμματικές λειτουργίες των ΟΤΑ θα μπορούσαν να μετατραπούν από ανούσια «φορμαλιστική υποχρέωση» ή αναπόφευκτη «γραφειοκρατική αγγαρεία» σε γνήσια «σχέση εταιρικότητας» των διοικητικών επιπέδων (Ευρωπαϊκής Επιτροπής – Κεντρικής και Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Περιφερειών – Δήμων – πολιτών). Με τον τρόπο αυτό, θα μπορούσαν εξίσου να μετριαστούν και οι αυστηρά ιεραρχικές σχέσεις του κλασικού συγκεντρωτικού μοντέλου διοίκησης και να μετασχηματιστούν σε αυθεντικές «σχέσεις επικουρικότητας», που θα υποστηρίζονται σχεδιαστικά και επιχειρησιακά από τα μη ιεραρχικά δικτυακά σχήματα των σύγχρονων ΤΠΕ. Υπό την έννοια αυτή, είναι απολύτως εύστοχη η επισήμανση του Π. Μαΐστρου ότι «η Ψηφιακή Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση είναι ο καταλληλότερος υποδοχέας του Δημοκρατικού Προγραμματισμού».
Γ. Η αναγκαία αναδιαμόρφωση των ισορροπιών στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης
Σε μια τέτοια κατεύθυνση συνεπούς εκδημοκρατισμού και αποκέντρωσης της αναπτυξιακής πολιτικής, θα μπορούσαν τέλος, να αναδιαμορφωθούν οι ισορροπίες και οι συσχετισμοί στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης. Το περιβάλλον φαντάζει ευνοϊκό, καθώς η παλαιά ρητορική του Καλλικράτη περί δήθεν «συναλληλίας» των δύο βαθμίδων διαψεύδεται καθημερινά από τις ισχυρούς δεσμούς εξάρτησης και νεο-πελατειακής επιρροής που συνδέουν τους Δήμους με τις Περιφέρειες, οι οποίες ελέγχουν σε μεγάλο βαθμό τη ροή των χρηματοδοτήσεων προς τον πρώτο βαθμό, λειτουργώντας πρακτικά ως εξάρτημα του Κεντρικού Κράτους. Πλέον, οι σχέσεις Περιφερειών – Δήμων θυμίζουν σε μεγάλο βαθμό εκείνες μεταξύ Κρατικής Περιφέρειας και Αυτοδιοίκησης στις προ Καλλικράτη εποχές, που ενέπνευσαν το εμβληματικό αίτημα του αυτοδιοικητικού κινήματος για «ισχυρή και ακηδεμόνευτη Αυτοδιοίκηση» απέναντι στις κάθε λογής εξαρτήσεις από τους μηχανισμούς πολιτικής χειραγώγησης ενός συγκεντρωτικού, γραφειοκρατικού και κομματικά παρεμβατικού Κεντρικού Κράτους. Δεν είναι, όμως, υπερβολική η διαπίστωση ότι αυτή η πάλαι ποτέ ταυτοτική διεκδίκηση της Αυτοδιοίκησης έχει πρωτίστως εγκαταλειφθεί από το ίδιο το πολιτικό προσωπικό που την υπηρετεί, το οποίο δείχνει να έχει συμβιβαστεί -και μάλιστα απενοχοποιημένα- αφενός με την αναγκαιότητα της συγκεντρωτικής κρατικής διαχείρισης και αφετέρου με την πρωτοκαθεδρία της κομματικής πατρωνείας, στην οποία αναζητεί ολοένα και συχνότερα την πηγή της νομιμοποίησής του.
Η ανωτέρω επισήμανση αφορά κατά κύριο λόγο τις αιρετές Περιφέρειες, οι οποίες έχουν εγκλωβιστεί σε τέτοιο βαθμό στην απλή διαχείριση και διεκπεραίωση των πολιτικών των Υπουργείων, που δύσκολα διακρίνονται πλέον από την κεντρική κρατική γραφειοκρατία. Οι ίδιοι μάλιστα οι Περιφερειάρχες δείχνουν να απολαμβάνουν τον ρόλο τους ως συμπληρωματικού εξαρτήματος ενός άτυπου και εν τοις πράγμασι διευρυμένου «κυβερνητικού σχήματος», δίχως να επιδεικνύουν κάποιο ιδιαίτερο ενδιαφέρον στο σκέλος της «διαμόρφωσης πολιτικής», πολλώ δε μάλλον αναπτυξιακής. Στον βαθμό που εξασφαλίζουν τη μακροημέρευση και εδραίωσή τους μέσα από τη διεύρυνση της θεσμικής επιρροής και της εκλογικής απήχησής τους, οι εν ενεργεία ηγέτες των Περιφερειών επενδύουν αναμενόμενα στη διατήρηση του ομφάλιου λώρου με την Κεντρική Κυβέρνηση, αντί για τα αβέβαια συνθήματα του παρελθόντος, όπως η «χειραφέτηση της Αυτοδιοίκησης», η «περιφερειακή διακυβέρνηση» ή η «ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας». Έτσι, αντί για τους 13 μικρούς Πρωθυπουργούς, που οραματίζονταν οι εμπνευστές του Καλλικράτη, στην πράξη έχουν εγκατασταθεί 13 «άτυποι Υπουργοί» της εκάστοτε Κεντρικής Κυβέρνησης, υπερπρόθυμοι να εκπληρώσουν διαχειριστικές λειτουργίες για λογαριασμό της, επιφυλάσσοντας, παράλληλα, στους Δήμους τον ρόλο του «πτωχού και εξαρτώμενου συγγενή». Αυτός ο συσχετισμός, που βλάπτει σοβαρά τη δυναμική και τον εκδημοκρατισμό της περιφερειακής ανάπτυξης, δεν μπορεί να ανατραπεί παρά με μια γενναία μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης, με σαφή προσανατολισμό και ισχυρή κοινωνική γείωση. Η επαναφορά του «δημοκρατικού προγραμματισμού», υπό την ανανεωμένη «ψηφιακή» εκδοχή του, είναι το πρώτο και πιο ουσιαστικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή.
(Ο Απόστολος Παπατόλιας είναι δρ. Δημοσίου Δικαίου (Paris X), πρώην Νομάρχης. Το τελευταίο του βιβλίο με τίτλο «Τεχνοκρατία και Δημοκρατία στη Σύγχρονη Διακυβέρνηση» θα κυκλοφορήσει τον Σεπτέμβριο από τις Εκδόσεις Παπαζήση).