H συζήτηση περί Επιτελικού Κράτους δεν είναι καινούργια. Εδώ και δεκαετίες συζητείται σε Ευρωπαϊκό αλλά και Ελληνικό επίπεδο η ανάγκη για τον καλύτερο συντονισμό της κρατικής λειτουργίας. Συζητείται επίσης, η ανάγκη για περιορισμό των αρμοδιοτήτων των Κεντρικών Υπηρεσιών του Κράτους σε πιο στρατηγικό και επιτελικό ρόλο και η αποκέντρωση των λοιπών αρμοδιοτήτων ώστε αυτές να ασκούνται στο εγγύτερο σημείο για τους πολίτες.
Κι ενώ επί της αρχής υπάρχει μια φαινομενική συμφωνία, στην πράξη εμφανίστηκαν διαφορετικές προσεγγίσεις. Άλλωστε συζητήσεις αυτού του είδους ποτέ δεν είναι ουδέτερες και ενσωματώνουν τα διαφορετικά ιδεολογικά υπόβαθρα και τις διαφορετικές πολιτικές προτεραιότητές που θέτει η κάθε πλευρά.
Έτσι, στη νεοφιλεύθερη θεωρία και πρακτική που επικράτησε τις προηγούμενες δεκαετίες, το Επιτελικό Κράτος συνδέθηκε με την ανάγκη περιορισμού του Κράτους. Το Κράτος σύμφωνα με αυτή την άποψη οφείλει να περιοριστεί σε πολύ βασικά πεδία δημοσίων πολιτικών και να έχει βασικά εποπτικό ή ρυθμιστικό ρόλο, με τη βεβαιότητα ότι η αγορά έχει τη δυνατότητα να αυτορυθμίζεται. Η γνωστή θεωρία που εκκινά από τον Ανταμς Σμιθ για το αόρατο χέρι της αγοράς που θα ρυθμίζει τα πάντα.
Από την άλλη η προοδευτική προσέγγιση δίνει έμφαση στην ανάγκη διαχωρισμού των αρμοδιοτήτων, αποκέντρωσης και ενίσχυσης της τοπικής αυτοδιοίκησης με στόχο την καλύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη, την παροχή ποιοτικών κοινωνικών υπηρεσιών και την υιοθέτηση προτύπων άμεσης δημοκρατίας στη λήψη των αποφάσεων.
Σε κάθε περίπτωση, το ζήτημα συντονισμού, αξιολόγησης και παρακολούθησης των δημόσιων πολιτικών είναι υπαρκτό και απασχόλησε όλες τις κυβερνήσεις των τελευταίων ετών. Στο πλαίσιο αυτό, η ψήφιση του N. 4622/2019 θεωρητικά ήρθε να απαντήσει σε ένα αντικειμενικό ζήτημα. Παρά ταύτα, τόσο από το ίδιο το κείμενο του νόμου, όσο και από τη μετέπειτα εφαρμογή του προέκυψαν εμφανή προβλήματα, τα οποία πέραν της υπέρμετρης επικοινωνιακής προβολής αδυνατίζουν το κυβερνητικό αφήγημα περί σημαντικής μεταρρύθμισης.
Πολύ σύντομα επιτρέψτε μου να αναφερθώ σε κάποια απολύτως ενδεικτικά παραδείγματα που αποδεικνύουν ότι το περίφημο Επιτελικό Κράτος της κυβέρνησης ήταν μάλλον ένα επικοινωνιακό πυροτέχνημα χωρίς ουσιαστικό περιεχόμενο.
Καταρχήν ο ίδιος ο νόμος υπέστη δεκάδες τροποποιήσεις, το οποίο όπως και όλα τα παραπάνω άλλωστε, αποτελεί σαφή ένδειξη ελλιπούς προετοιμασίας των σχετικών ζητημάτων κατά τη σύνταξη του νομοθετήματος.
Με το ν. 4622/2019 δημιουργήθηκε μια υπερμεγέθης γραφειοκρατική δομή (η Προεδρία της Κυβέρνησης) με μεγάλο αριθμό γραμματειών και επιμέρους γραφείων που στην πράξη δημιουργεί περισσότερα προβλήματα συντονισμού και γραφειοκρατικών αγκυλώσεων από αυτά που κλήθηκε να αντιμετωπίσει.
Ο Οργανισμός της Προεδρίας της Κυβέρνησης δημοσιεύτηκε στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης 16 μήνες μετά την ψήφιση του νόμου. Με λίγα λόγια, επί 16 μήνες η κυβέρνηση μιλούσε για άριστη λειτουργία της Προεδρίας της Κυβέρνησης, ενώ δεν είχε εκδοθεί ούτε ο Οργανισμός της που καθόριζε τον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας αυτής!
Η Γενική Γραμματεία Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου διασπάστηκε σε 2 Γενικές Γραμματείες, οι οποίες επανενώθηκαν λίγους μήνες αργότερα. Γενικότερα το διαρκές ράβε – ξήλωνε αρμοδιοτήτων και υπηρεσιών αποτελεί σύνηθες χαρακτηριστικό των τελευταίων δύο ετών με πιο εμφατικό παράδειγμα αυτό του Υπουργείου Μετανάστευσης.
Στο βασικότερο θέμα, αυτό των αρμοδιοτήτων δεν υπήρξε καμία ουσιαστική προσπάθεια. Κι εδώ πρέπει να αναφερθεί ότι ακόμη και στο θέμα της ψηφιοποίησης του Δημοσίου – η οποία είναι γεγονός ότι απέδωσε κάποια θετικά αποτελέσματα μέσα στην πανδημία – χωρίς να υπάρξει ταυτόχρονα ξεκαθάρισμα αρμοδιοτήτων και απλοποίηση διαδικασιών, ελλοχεύει ο κίνδυνος απλά να οδηγηθούμε σε μία νέου τύπου ψηφιακή γραφειοκρατία.
Το πλέον ενδεικτικό κατά τη γνώμη μου παράδειγμα είναι αυτό της σύστασης του Υπουργείου Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας. Αφού η κυβέρνηση αγνόησε πλήρως το πόρισμα της Επιτροπής Goldamer προχώρησε σε μια επικοινωνιακού τύπου κίνηση συστήνοντας ένα υπουργείο το οποίο στην πράξη δεν έχει παραπάνω αρμοδιότητες από τις προϋπάρχουσες του Υφυπουργού Πολιτικής Προστασίας με την προσθήκη κάποιων αποσπασματικών αρμοδιοτήτων δύο τμημάτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Ενώ υπάλληλοι του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας θα ασκούν παράλληλα καθήκοντα στο νεοσυσταθέν Υπουργείο τουλάχιστον μέχρι το τέλος του2022. Είναι προφανές ότι κινήσεις αυτού του είδους δεν αποτελούν πειστική απάντηση στο τεράστιο ζήτημα της κλιματικής κρίσης και της αντιμετώπισης των ακραίων φαινομένων που μετά βεβαιότητας θα είναι όλο και πιο συχνά στο μέλλον.
Και όμως όσοι έχουν υπηρετήσει και γνωρίζουν καλά τη δημόσια διοίκηση το βλέπανε. Βλέπανε ότι αυτό το πράγμα ήταν ένας επικοινωνιακός γίγαντας με πήλινα πόδια. Αλλά βέβαια η συντριπτική προπαγάνδα δεν επέτρεπε καν να ακουστεί μια φωνή αμφισβήτησης. Όλα δήθεν πήγαιναν καλά στη χώρα και αυτό οφειλόταν στο καλοσχεδιασμένο και αποτελεσματικότατο επιτελικό κράτος.
Μέχρις ότου εμφανίστηκαν τα πραγματικά προβλήματα. Στο πρώτο χιόνι που έριξε στην Αττική δεκάδες χιλιάδες συμπολίτες μας έμειναν χωρίς πρόσβαση σε βασικές υποδομές τη στιγμή που οι συναρμόδιοι φορές αλληλοκατηγορούνταν για το ποιος έχει την αρμοδιότητα.
Το περασμένο καλοκαίρι η διαχείριση των πυρκαγιών ήταν τραγική και ο συντονισμός ανύπαρκτος, όπως κατήγγειλαν όχι στελέχη της Αντιπολίτευσης αλλά πλειάδα αιρετών της αυτοδιοίκησης φίλα προσκείμενων στο κυβερνών κόμμα.
Στις πρώτες βροχές πλημμύρισαν πόλεις και χωριά. Και βέβαια, κάθε μέρα και περισσότερο αποδεικνύεται η προβληματική διαχείριση της πανδημίας του covid 19.
Στο πλαίσιο αυτό το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια έρχεται να καλύψει μια πραγματική ανάγκη. Ο συγγραφέας χωρίς υπερβολές, με ψύχραιμο και τεκμηριωμένο λόγο δεν διστάζει να αποδομήσει το επικοινωνιακό «success story» της κυβέρνησης σε σχέση με τη λειτουργία του αποκαλούμενου επιτελικού κράτους, τα δύο τελευταία χρόνια.
Κυρίαρχη θέση στην κριτική του κατέχει το θέμα των αρμοδιοτήτων. Παρά τις όποιες στρεβλώσεις έχει δεχθεί η έννοια του επιτελικού κράτους από τη νεοφιλελεύθερη θεωρία και πρακτική, δεν νοείται επιτελική διακυβέρνηση χωρίς αναλυτική χαρτογράφηση, συστηματικό ξεκαθάρισμα και κυρίως ουσιαστική «αποκέντρωση» αρμοδιοτήτων προς την τοπική αυτοδιοίκηση και τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες του κράτους.
Όπως τονίζει ο Απ. Παπατόλιας, μια αληθινή «επιτελική διακυβέρνηση» θα έπρεπε σε πρώτη φάση να έχει προβεί στη συστηματική διάκριση των «επιτελικών αρμοδιοτήτων» από τις «εκτελεστικές», με ορθολογικά κριτήρια λειτουργικής αξιολόγησης, ώστε να τις κατανείμει στη συνέχεια στα διάφορα επίπεδα διοίκησης αλλά και εσωτερικά σε επίπεδο πολιτικής ή υπηρεσιακής διοίκησης.
Στο ίδιο πλαίσιο, γίνεται μνεία στην ανάγκη αποσαφήνισης των αρμοδιοτήτων μεταξύ αυτοδιοίκησης και κεντρικής κυβέρνησης και ενίσχυσης του ρόλου της αυτοδιοίκησης, με αναλυτική παρουσίαση του έργου της «Επιτροπής Κοντιάδη», που είχε συσταθεί ακριβώς γι’ αυτό τον λόγο. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν κατέληξε σε κάποιο παραδοτέο, και η πολυδιαφημισμένη νομοθετική πρωτοβουλία της κυβέρνησης παραπέμπεται διαρκώς στο μέλλον.
Πώς είναι δυνατόν, λοιπόν, να μιλάμε για επιτελικό κράτος, όταν το θέμα της κατανομής των αρμοδιοτήτων παραμένει ανέγγιχτο;
Ο συγγραφέας κάνει εκτενή αναφορά στη δικαιολογημένη κριτική που ασκείται για «διοικητική υπερφόρτωση» του Κέντρου Διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων, ενώ τονίζει ότι το εν λόγω νομοθέτημα του επιτελικού κράτους υποβαθμίζει την ουσία του σχεδιασμού και της διαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών.
Κυρίες και κύριοι η πανδημία του covid 19 ανέδειξε τα όρια και τις αντιφάσεις της νεοφιλελεύθερης θεωρίας που κυριάρχησε τις περασμένες δεκαετίες. Η ανάγκη για ισχυρό κοινωνικό κράτος, για κράτος που βεβαίως θα ενθαρρύνει την ιδιωτική πρωτοβουλία και θα στηρίζει την επιχειρηματικότητα αλλά ταυτόχρονα θα διατηρεί ισχυρό παρεμβατικό ρόλο ώστε να διασφαλίζει την ισότητα των ευκαιριών, την ισότιμη πρόσβαση όλων των πολιτών στα δημόσια αγαθά και να συμβάλλει στην μείωση των ανισοτήτων και στην διατήρησης της κοινωνικής συνοχής γίνεται πλέον κατανοητή σχεδόν σε όλο τον κόσμο. Ήδη στις ΗΠΑ ο πρόεδρος Μπάιντεν υλοποιεί ένα νέο μοντέλο πολιτικής με γενναία αύξηση των δημοσίων επενδύσεων και ενίσχυση των κοινωνικών παροχών.
Νομίζω ότι είναι η κατάλληλη στιγμή για όλα τα κόμματα και όλους τουςπολιτικούς που τοποθετούν τον εαυτό τουςστο προοδευτικό τμήμα της πολιτικήςγεωγραφίας να καθίσουν σε ένα τραπέζι και να σχεδιάσουν από κοινού το πλαίσιο της επόμενης διακυβέρνησης της χώρας. Μια διακυβέρνηση που κατά τη γνώμη μου πρέπει να έχει ως βασικές αρχές:
- Την ενίσχυση του κοινωνικού κράτους
- Την ενίσχυση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
- Τον εκδημοκρατισμό της δημόσιας σφαίρας
- Την Κοινωνική λογοδοσία
- Την ισότητα, την Αξιοκρατία, τη Διαφάνεια
Μια προοδευτική διακυβέρνηση που θα πρέπει να είναι αποφασισμένη να συγκρουστεί με κατεστημένα συμφέροντα και πελατειακές νοοτροπίες.
Για μια ανάπτυξη δίκαιη και βιώσιμη. Για ένα Κράτος δημοκρατικό, αποκεντρωμένο, αποτελεσματικό.
Για ένα Κράτος κοντά στους πολίτες. Για ένα Κράτος για τους πολίτες.
(Ο Γρηγόρης Θεοδωράκης είναι πρώην Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης-Το άρθρο του είναι η ομιλία του στην εκδήλωση του iEidiseis για το επιτελικό κράτος, με αφορμή το βιβλίο του Απ. Παπατόλια “Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους”)